“ Une décision de la COP n'a pas la même valeur juridique qu'un traité ”

La question de la nature juridique de l'accord qui pourrait sortir de la Conférence de Paris sur le climat est au cœur des interrogations. Marion Lemoine, chargée de recherche au CNRS, décrypte les enjeux pour Actu-Environnement.

 Actu-Environnement.com : Quelle forme juridique pourrait prendre un accord issu de la Conférence de Paris ?
Marion Lemoine : A deux mois de la COP 21 à Paris, de nombreuses interrogations subsistent concernant la forme juridique de l'accord qui doit être conclu. Les Parties semblent prêtes aujourd'hui à s'engager sur un ensemble de textes constituant un accord de Paris au sens large, constitué d'un accord "socle" auquel viendraient s'ajouter des décisions adoptées par la Conférence des Parties (COP). L'enjeu des négociations actuelles est de répartir les thèmes entre ces deux supports juridiques : l'objectif de 2°C se trouverait dans l'accord socle tandis que les contributions nationales (INDC) seraient consignées dans les décisions de la COP ou dans une annexe à l'accord socle. Plusieurs sujets majeurs oscillent entre les deux supports selon les positions divergentes des Parties : le financement, l'adaptation, la révision périodique des INDC.
AE : La phase de ratification d'un traité international est-elle indispensable ?
ML : Il existe deux types d'accords. D'une part, le traité international classique, quelle que soit sa dénomination (accord, protocole, amendement à la convention par exemple), qui nécessite une signature et une ratification. Le traité est alors signé au niveau des chefs d'Etat. D'autre part, les accords en forme simplifiée, signés au niveau gouvernemental, pour lesquels la seule étape de la signature suffit. Ces derniers peuvent intéresser des pays comme les Etats-Unis qui cherchent à éviter de soumettre un accord sur le climat à leur Parlement mais ils sont rarement utilisés car moins légitimes. Quant aux premiers, ils présentent le risque de rester inapplicables faute d'atteindre le seuil de ratifications nécessaire ou de ne pas être suivis d'effet si ce seuil est fixé à un niveau trop bas.
AE : Quelles sont les conséquences juridiques d'un traité international ?
ML : Les Etats parties sont tenus de respecter le contenu du traité. Ils doivent en assurer le suivi en adaptant leur comportement et peuvent être soumis à un contrôle du respect de leurs engagements. Le traité peut enfin prévoir des sanctions pour les Etats contrevenants. A ce titre, le Protocole de Kyoto a favorisé des mécanismes d'accompagnement et de facilitation avant d'envisager des sanctions.
Une décision de la COP n'emporte pas les mêmes conséquences juridiques qu'un traité : elle n'est pas obligatoire et ne sera pas contrôlée. En revanche, elle peut avoir un pouvoir d'incitation ou de recommandation très efficace en pratique auprès des acteurs.
AE : Un Etat peut-il se retirer sans dommage d'une convention internationale, comme le Canada l'a fait avec le Protocole de Kyoto ?
ML : Cela dépend des clauses du traité. Le Protocole de Kyoto en prévoyait la possibilité. Le Canada s'était engagé au titre du Protocole à réduire ses émissions de GES de 6% en 2012 par rapport au niveau de 1990, mais ses émissions ont au contraire fortement augmenté. Il risquait de payer une amende à ce titre. C'est pourquoi il a décidé de dénoncer le traité en décembre 2011. Son retrait a été effectif un an plus tard, comme le prévoyait le Protocole, juste avant la fin de la période d'engagement. Finalement, il n'a pas été sanctionné.
AE : La réussite de la COP 21 passe-t-elle forcément par la signature d'un traité international ?
ML : L'approche des négociations internationales avec une opposition pays développés/pays en développement en vigueur dans le Protocole de Kyoto n'est plus valable aujourd'hui. Elle a laissé la place à une approche unilatérale "bottom up" avec une mise en commun des contributions nationales à l'effort climatique déterminé par chaque Etat. L'enjeu de la conférence est d'aboutir à un support juridique suffisamment fort pour répondre à l'objectif des 2°C mais suffisamment souple pour que le maximum d'Etats accepte de s'y engager. Ce grand écart entre l'ambition environnementale, l'inclusion de tous les Etats à l'échelle planétaire et la transparence du processus décisionnel est difficile à opérer. Il est envisageable que soit signé un accord obligatoire contenant seulement les grands principes et l'objectif de 2°C.
AE : L'accord peut-il prendre d'autres formes ?
ML : Oui, d'autant que plusieurs Etats, comme ceux formant le groupe de l'Ombrelle (Note : Etats-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zelande, Norvège, Russie et Japon) sont opposés à l'adoption d'un traité international qui contiendrait les contributions nationales. L'accord pourrait donc également prendre la forme d'une série de décisions de la COP. Il pourrait aussi donner lieu à un document de simple information du secrétariat de la Convention cadre des Nations unies pour le climat (Ccnucc), comme dans le cas des promesses de réduction des émissions faites par les Etats à la suite de la conférence de Copenhague.
AE : Des clauses de révision peuvent-elles être prévues dans l'accord ?
ML : C'est le grand défi. Afin d'augmenter graduellement le niveau d'ambition de l'accord de Paris, les engagements des Etats devraient être adaptables au fur et à mesure de l'évolution des connaissances scientifiques, en particulier des rapports du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec), et de leur engagement politique et économique sur le sujet. Les contributions nationales pourraient être révisées périodiquement selon un nombre déterminé de périodes pluriannuelles ou par cycle de cinq ans de façon plus pérenne. Le format de cette flexibilité temporelle de l'accord n'a pas encore été arrêté.
AE : Comment le respect de l'accord peut-il être contrôlé ?
ML : L'autorité de contrôle peut être mise en place par le traité international lui-même. Le contrôle est une question épineuse : s'agira-t-il d'un mécanisme de contrôle à l'échelle internationale ou d'un système moins contraignant de vérification et rapports établis au niveau national (MRV) ? De nombreux Etats souhaitent limiter l'étendue de ce contrôle et refusent tout mécanisme de sanction. Il passera donc plutôt par un système de reporting auprès du secrétariat de la Ccnucc. La Cour internationale de Justice peut aussi trancher les différends entre Etats, mais il s'agit d'une juridiction non spécialisée, dont les jugements ne sont obligatoires que pour les Etats qui y ont consenti. A ce jour, la CIJ n'a jamais été saisie d'un différend basé sur les traités internationaux sur le climat.
AE : Comment s'articulent les accords bilatéraux, tels que celui signé par la Chine et les Etats-Unis, avec les accords multilatéraux ?
ML : Il n'y a pas d'articulation obligatoire au niveau international. En revanche, chaque Etat signataire doit s'assurer au niveau national qu'il n'existe pas de contradiction entre les différents traités qu'il signe.
AE : Peut-on faire appel à d'autres mécanismes que les relations interétatiques ?
ML : Le processus de négociations n'est plus seulement interétatique. Il existe des initiatives parallèles, dans le cadre du G8, du G20, de l'OMC, lors de sommets du FMI, ou des ententes politiques, des partenariats public/privé qui concourent à la prise de conscience collective. On se dirige vers une approche polycentrique plutôt qu'impulsée par le seul cadre Onusien. La diversité des participants à la Conférence de Paris illustre cette diversification, avec l'implication des entreprises et des acteurs territoriaux infra-étatiques dans le processus de négociation par exemple.

Propos recueillis par Laurent Radisson, journaliste
Rédacteur en Chef délégué aux marchés HSE